Los principales instrumentos de política exterior

Andrés Ceballos Osorio*

Foto: Cancillería (2022)

Las novedades estructurales del sistema internacional y las múltiples crisis globales que afligen hoy a la humanidad exigen innovación constante por parte de gobernantes, ministerios de relaciones exteriores y cuerpos diplomáticos y consulares de cada país. Ante estas exigencias, los distintos ministerios de relaciones exteriores en el mundo están diseñando instrumentos de política exterior que permitan promover sus intereses nacionales en medio de una era global de transiciones.

El caso más reciente de modernización diplomática en Iberoamérica se logró el año pasado cuando el Consejo de Ministros del Reino de España aprobó la estrategia que guiarán los principios, líneas e instrumentos de su política exterior. El Consejo español acuñó en el informe la frase “ecosistema de acción exterior” al describir las actividades coordinadas entre el Gobierno Nacional y otros actores del sector privado que ejercen relaciones internacionales. También concibe un nuevo rol para el servicio consular que se centra en la protección integral de sus connacionales.

Procesos similares se han llevado a cabo en algunos países de América Latina. El Gobierno de Chile reformó su sector de relaciones exteriores en 2018 y destaca la función de la Cancillería de “coordinar e integrar a los distintos ministerios en todos los asuntos que inciden en la política exterior”, la reforma aborda temas estructurales del Ministerio y del Servicio Exterior. El Gobierno de Perú, si bien no reorganiza el organigrama de su Ministerio de Relaciones Exteriores, en 2017 modernizó su Carrera Diplomática y Consular. El Gobierno de México reformó su Servicio Exterior en 2018 y el Gobierno de Uruguay lo hace en 2019.

En el caso de Colombia, el proceso de modernización del servicio exterior con un abordaje institucional sistémico aún está por verse. Hace más de una década, los diplomáticos colombianos, Francisco Coy y Jaime Girón, alertaron sobre las debilidades de la Carrera Diplomática y Consular, la incorrecta estructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores y la falta de coordinación con otras entidades del gobierno nacional. Luego de un riguroso análisis, hacen una serie de recomendaciones que siguen vigentes en 2022.

Con el espíritu de revivir la discusión sobre los cambios estructurales necesarios para consolidar y fortalecer un sistema de política exterior moderno, articulado y al servicio de sus ciudadanos, abordamos los tres principales instrumentos de política exterior colombiana analizados hace más de diez años por los diplomáticos de carrera.

1. ESTRUCTURA DEL MINISTERIO

Este primer instrumento aborda la organización del Ministerio y del sector administrativo de relaciones exteriores. Desde el Gobierno del Presidente Alberto Lleras Camargo (1958-1962), el organigrama del Ministerio se ha modificado diez veces. La Cancillería se expandió a su máxima expresión durante el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), donde aparte del Despacho del Ministro, la institución contaba con un viceministro, una subsecretaría administrativa y seis subsecretarías temáticas: relaciones exteriores, asuntos multilaterales, asuntos económicos, asuntos culturales, asuntos consulares y soberanía territorial.

Después de las reformas del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002) se fusionaron todos los asuntos de la política exterior colombiana en dos viceministerios y una secretaría general. Además de los asuntos administrativos y financieros, la Secretaría General también se ocupaba del fondo rotatorio y de los asuntos consulares. El Viceministerio de relaciones exteriores se condensó en tres direcciones geográficas (América, Europa y Asia, África y Oceanía) y una dirección de soberanía territorial mientras que el Viceministerio de asuntos multilaterales absorbía los temas de cooperación, derechos humanos, cultura y la lucha contra el crimen internacional. La norma vigente, Decreto 869 de 2016, por la cual se regula la estructura del Ministerio, fue promulgada en el segundo mandato del Presidente Juan Manuel Santos (2014 - 2018) y mantiene el mismo organigrama austero de la Cancillería que estableció Pastrana.

Según Duarte y Coy, la ubicación de los asuntos consulares y migratorios dentro de la Secretaría General ha sido un gran desacierto en la estructuración de la Cancillería. No es posible atender a una diáspora de más de seis millones de personas por medio de una pequeña Dirección ubicada dentro de la Secretaría General. Considerando que un gran porcentaje de los activos financieros del Ministerio se obtienen con los servicios consulares que se le venden a la diáspora, sería importante evaluar su lugar en el organigrama. Por lo tanto, la creación de un Viceministerio de Asuntos Migratorios (o de Movilidad Humana) es una propuesta sin grandes costo financiero para el Ministerio pero con mucho valor para millones de familias migrantes.

Además de darle una nueva posición a los asuntos consulares y migratorios, amerita darle su debido lugar al Cuerpo Diplomático dentro del organigrama de la Cancillería. Integrar las funciones de la Academia Diplomática, la Oficina de Planeación y la de Protocolo a la Secretaría General le daría coherencia, solidez y proyección al Cuerpo Diplomático. Tanto la Secretaría General como el Viceministerio de Movilidad Humana serían puestos para funcionarios de carrera.

Corresponde, por último, modificar las distintas direcciones geográficas y multilaterales para reflejar las nuevas prioridades de política exterior del Gobierno Nacional. Como bien lo argumenta David Castrillón, las direcciones geográficas se encuentran sobrecargadas. Comparte además, que 61% de todos los problemas que inciden en el desempeño de la Cancillería están relacionados con la limitaciones del talento humano, tema que se analiza a continuación.

2. SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO: ¿PROFESIONAL O PROVISIONAL?

El segundo instrumento tiene que ver con el Servicio Exterior y la Carrera Diplomática, creada como una sección especial de la Carrera Administrativa de la Nación en el Gobierno de Alberto Lleras Camargo. El Servicio Exterior en ese entonces reconoció de manera explícita el libre nombramiento de ciertos puestos dentro del organigrama de la Cancillería pero la norma protegía la integridad de la Carrera Diplomática. Luego, en el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), se creó un estatuto orgánico aparte para el Servicio Exterior, ya no entendido como una sección especial de la Carrera Administrativa sino como un sistema jurídico independiente. Además del libre nombramiento, la reforma de Lleras Restrepo estipula la necesidad de integrar personal especializado exógeno al Cuerpo Diplomático.

La reforma siguiente se lidera durante el Gobierno de César Gaviria (1994-1998), donde amplía el libre nombramiento a toda la planta directiva del Ministerio, introduce el mecanismo de provisionalidad y establece un umbral de 10% para los jefes de misión que deben pertenecer a la Carrera Diplomática. La norma vigente, Decreto Ley 274 de 2000, promulgada por el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), sube el porcentaje de embajadores de carrera al 20% pero le otorga a los presidentes un margen aún más amplio en el libre nombramiento y asignación provisional de los puestos diplomáticos. Hoy en día solo una tercera parte de la planta del Ministerio se constituye de diplomáticos de carrera, tres por ciento pertenecen a la carrera administrativa y el resto son funcionarios de libre nombramiento o en provisionalidad.

La modernización y profesionalización del Servicio Exterior colombiano pasa por quitar los umbrales de libre nombramiento y establecer nuevos criterios que le den garantías y a la vez establezca nuevas responsabilidades para el Cuerpo Diplomático y Consular. Los funcionarios de carrera deben contar con distintos papeles determinantes en la dirección de la Cancillería y en la formulación de una política exterior de Estado. Estos son estándares internacionales que se aplican en la región y en el mundo. Chile, por ejemplo, reserva ciertas áreas estratégicas para funcionarios de Carrera, como la Secretaría General, la Dirección de Asuntos Culturales y la Dirección de Protocolo. En Colombia tendría sentido también incluir a la Academia Diplomática en esa lista de funciones que requieren de altas capacidades y conocimientos especializados.

3. SISTEMA DE POLÍTICA EXTERIOR INACTIVA

El Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales es el tercer campo normativo o instrumento de política exterior que abordan Girón y Coy. Este Sistema se crea al final del segundo mandato del Presidente Álvaro Uribe, por medio del Decreto 2884 de 2008, para gestionar la coordinación entre la Presidencia y la Cancillería con los demás actores públicos y privados, similar al modelo que en el 2021 implementó el Consejo de Ministros de España.

El Sistema consiste de dos cuerpos consultivos: el Consejo de Política Exterior (CPE) que articula a los otros ministerios y departamentos administrativos con el objetivo de coordinar el desarrollo de una política exterior coherente y unificada. También crea el mecanismo para convocar al empresariado y las organizaciones de la sociedad civil a través de un Grupo No Gubernamental (GNG).

A pesar de sus virtudes, el Sistema nunca se ha implementado. Ha pasado más de una década desde que se aprobara la ley y según el investigador Carlos González sus mecanismos de coordinación “no se han materializado en lo más mínimo.” Duarte y Coy atribuyen este hecho a la estructura limitada y a un presupuesto austero en la Cancillería.

CONCLUSIONES: CUATRO PASOS PARA MODERNIZAR LA POLÍTICA EXTERIOR

El Presidente Petro necesita optimizar los instrumentos de política exterior en su pretensión de convertir a Colombia en una potencia mundial para la vida. De acuerdo con lo expuesto, el primer paso para modernizar la diplomacia colombiana consiste en reconocer los problemas estructurales; el segundo paso sería revisar la infraestructura legal mencionado en este artículo, con el objetivo de optimizar los principales instrumentos de política exterior (Ministerio, Cuerpo Diplomático y Sistema coordinador de política exterior). El último paso consiste en activar el Sistema con un diálogo interinstitucional sobre la proyección mundial del país.

* Andrés es politólogo e internacionalista que se desempeña como consultor en Colombia y EE.UU. Su primer trabajó diplomático fue en la Sección de Asuntos Narcóticos en la Embajada de EE.UU en Bogotá (2007). Trabajó para la Agregaduría Cultural de la Embajada del Ecuador en la misma ciudad (2012). Desempeñó cargos profesionales en la diplomacia de ciudad de La Bogotá Humana (2013) y luego de La Medellín Independiente (2020). También ha sido coordinador internacional para organizaciones de la sociedad civil como la MOE Colombia, Caring for Colombia Foundation, y The Floating Hospital de la Ciudad Nueva York.

El contenido de este artículo no representa la postura institucional del Colombian Studies Group (CSG). El CSG se compone de 73 integrantes con distintas posiciones políticas, económica, religiosas y culturales.

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